Cuando una persona necesita relacionarse hoy con su Ayuntamiento, puede hacerlo a través de la sede electrónica desde un ordenador, mediante la aplicación móvil del propio Ayuntamiento, a través de una llamada telefónica, o presencialmente en una oficina de atención ciudadana, y en muchos casos espera además poder empezar un trámite por un canal y continuarlo por otro distinto sin tener que repetir información que ya ha aportado. Esta expectativa, que en el ámbito privado se ha vuelto habitual gracias a la banca o al comercio electrónico, plantea a la Administración Local un reto de diseño que va mucho más allá de tener varias aplicaciones independientes: exige construir una arquitectura verdaderamente omnicanal, en la que los distintos canales no son compartimentos estancos sino puertas de entrada distintas a un mismo sistema de información coherente. Y ese reto se complica todavía más porque la Administración, a diferencia de una empresa privada, no puede elegir a quién atiende: está obligada por ley a que ese servicio resulte utilizable por absolutamente toda la ciudadanía, incluidas las personas con discapacidad visual, auditiva, motora o cognitiva, así como las personas mayores o con menor competencia digital, lo que convierte a la accesibilidad universal en una exigencia jurídica y no en una opción de diseño.
La tesis que se defiende en este tema es que el diseño omnicanal y la accesibilidad universal no son dos preocupaciones independientes que se abordan en fases distintas del desarrollo de un servicio digital, sino dos caras de la misma exigencia de fondo: que cualquier persona, con independencia del dispositivo que utilice y de sus capacidades, pueda ejercer sus derechos frente a la Administración por medios electrónicos. Para desarrollar esta idea conviene explicar primero qué instrumentos pone la normativa de Administración Electrónica a disposición de la ciudadanía y cómo se arquitecturan los sistemas que dan soporte simultáneo a la web y al móvil, para después abordar cómo se integra la identificación y autenticación electrónica en ese entorno multicanal, y finalmente detenerse con detalle en las exigencias legales y técnicas de accesibilidad y usabilidad que deben cumplir todas esas interfaces.
La Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, sientan las bases de lo que debe entenderse por sede electrónica: una dirección electrónica disponible para la ciudadanía a través de redes de telecomunicaciones, cuya titularidad corresponde a una Administración u organismo público, y cuya gestión y administración corresponde a este. La sede electrónica no es, por tanto, simplemente una página web informativa, sino el punto de acceso formal y con garantías jurídicas a través del cual la ciudadanía puede realizar trámites, consultar el estado de sus expedientes o presentar documentación, y debe cumplir requisitos de identificación, autenticidad e integridad equivalentes a los que se exigirían en una oficina presencial. A partir de esta sede electrónica como concepto jurídico, la propia normativa reconoce además a la ciudadanía el derecho a elegir el canal a través del cual se relaciona con la Administración, lo que en la práctica obliga a las entidades locales a ofrecer, junto a la sede electrónica accesible desde cualquier navegador, otros canales complementarios como la atención telefónica, la atención presencial o, cada vez con más frecuencia, una aplicación móvil propia.
Esta pluralidad de canales podría resolverse, de la forma más simple pero también más deficiente, desarrollando aplicaciones independientes para cada canal, cada una con su propia lógica de negocio y su propia base de datos, lo que inevitablemente terminaría generando información duplicada o contradictoria entre canales y obligando a la ciudadanía a repetir datos que ya había facilitado por otra vía. El enfoque omnicanal, que es el que corresponde a una Administración Electrónica madura, parte de una premisa distinta: separar con claridad la lógica de negocio y los datos, que deben residir en un núcleo común de servicios y sistemas de back-end, de las distintas interfaces o canales de presentación, que consumen esos mismos servicios a través de una capa de integración compartida, normalmente articulada mediante interfaces de programación de aplicaciones o API. De este modo, cuando una persona inicia una solicitud desde la web y la continúa más adelante desde la aplicación móvil, en realidad ambos canales están leyendo y escribiendo sobre el mismo expediente a través de las mismas API, y no sobre dos sistemas distintos que haya que sincronizar a posteriori. Esta arquitectura orientada a servicios resulta, además, la que mejor encaja con la obligación de interoperabilidad que pesa sobre las Administraciones Públicas, puesto que esos mismos servicios de back-end pueden reutilizarse no solo entre los distintos canales propios de la entidad local, sino también para alimentar plataformas de intermediación de datos entre Administraciones, evitando que la ciudadanía tenga que aportar documentación que ya obra en poder de otra Administración.
Dentro de ese núcleo común de servicios, el canal web sigue siendo, en la mayoría de entidades locales, la puerta de entrada principal, y su diseño debe afrontar hoy un reto que hace una década apenas existía: la enorme variedad de dispositivos, tamaños de pantalla y capacidades de conexión desde los que la ciudadanía accede a la sede electrónica, desde un ordenador de sobremesa hasta un teléfono móvil con una pantalla reducida y, en ocasiones, con una conexión de datos limitada. La respuesta técnica habitual a este reto es el diseño web adaptativo, conocido como responsive design, que permite que una misma página reorganice sus elementos, ajuste sus tamaños de fuente y reordene su contenido en función del ancho de pantalla disponible, evitando así tener que mantener versiones distintas del mismo trámite para escritorio y para móvil. Esta misma filosofía de adaptación se extiende, en un sistema verdaderamente preparado para servir a toda la ciudadanía, a la internacionalización de la aplicación, entendida no únicamente como la traducción de los textos a las distintas lenguas oficiales del territorio, sino como la capacidad del sistema de adaptar formatos de fecha, de moneda, de numeración y, en general, las convenciones culturales propias de cada idioma, separando siempre el contenido textual de la lógica de la aplicación para que añadir un nuevo idioma no exija reescribir código, sino simplemente incorporar un nuevo fichero de traducciones.
Junto al canal web, cada vez más entidades locales optan por desarrollar una aplicación móvil nativa o híbrida propia, decisión que conviene justificar con cuidado porque no siempre resulta la solución más eficiente. Una aplicación nativa, programada de forma específica para el sistema operativo del dispositivo, ofrece el mejor rendimiento posible y el acceso más completo a las capacidades del propio terminal, como las notificaciones push, la cámara o el sensor de localización, pero exige mantener y actualizar versiones de código diferentes para cada plataforma, habitualmente Android e iOS. Frente a ello, las aplicaciones híbridas se construyen sobre un único código base, normalmente apoyado en tecnologías web, que después se empaqueta para ejecutarse en distintos sistemas operativos, lo que reduce notablemente el esfuerzo de mantenimiento a costa de cierta pérdida de rendimiento y de acceso menos directo a algunas funcionalidades nativas del dispositivo. Existe además una tercera vía, la aplicación web progresiva, que no requiere instalación desde una tienda de aplicaciones y que, sin embargo, es capaz de funcionar parcialmente sin conexión, enviar notificaciones y comportarse de forma muy similar a una aplicación instalada, lo que la convierte en una alternativa especialmente interesante para una entidad local que busque ofrecer una experiencia de tipo aplicación móvil sin asumir el coste de desarrollo y mantenimiento de dos aplicaciones nativas distintas. En cualquiera de estas opciones, la decisión de arquitectura debe tomarse en función de los servicios concretos que se quieran ofrecer y de los recursos disponibles para el mantenimiento continuado, pero siempre debe mantenerse el principio ya señalado de que la aplicación móvil, sea cual sea la tecnología elegida, consume los mismos servicios de back-end que el canal web, de manera que un trámite avance de forma coherente con independencia de por dónde se haya iniciado.
Ninguno de estos canales puede prestar servicios que impliquen actuar en nombre de una persona concreta sin resolver antes, de forma robusta, la cuestión de quién está al otro lado de la pantalla, y aquí es donde entra en juego el sistema Cl@ve, la plataforma común del sector público para la identificación, autenticación y firma electrónica de la ciudadanía, que cualquier entidad local puede integrar en su sede electrónica y en su aplicación móvil sin necesidad de desarrollar un sistema de identificación propio desde cero. Cl@ve permite a la ciudadanía acceder a los distintos servicios públicos electrónicos empleando, según el nivel de seguridad que exija cada trámite, distintos mecanismos: el certificado electrónico o el DNI electrónico, que ofrecen el nivel de garantía más alto; Cl@ve PIN, pensado para una autenticación puntual mediante un código de un solo uso enviado al móvil de la persona, ideal para quienes no necesitan acceder con frecuencia; y Cl@ve Permanente, que mediante un usuario y una contraseña reforzada con un código de verificación permite un acceso recurrente más cómodo, especialmente adecuado para quienes usan los servicios electrónicos de forma habitual.
Desde el punto de vista de la arquitectura omnicanal, la integración de Cl@ve se realiza típicamente mediante el protocolo SAML, que permite que la sede electrónica o la aplicación móvil deleguen la autenticación en la plataforma Cl@ve actuando como proveedor de identidad, de modo que la entidad local nunca llega a gestionar directamente las credenciales de la ciudadanía, sino que recibe de Cl@ve una afirmación de identidad firmada electrónicamente en la que se garantiza que esa persona ha sido correctamente identificada. Esta delegación resulta especialmente valiosa en un entorno multicanal porque permite que, una vez identificada la persona a través de cualquiera de los canales, esa identidad pueda propagarse de forma coherente al resto de servicios del back-end común que se describía anteriormente, evitando que cada canal tenga que resolver el problema de la autenticación por su cuenta y garantizando además que el nivel de seguridad de la autenticación empleada resulte proporcionado al nivel de seguridad que exige cada trámite concreto, conforme al propio Esquema Nacional de Seguridad. Conviene señalar, no obstante, que la propia diversidad de mecanismos que ofrece Cl@ve responde ya a una lógica de accesibilidad en sentido amplio, puesto que exigir siempre el certificado electrónico como único medio de identificación dejaría fuera a una parte muy significativa de la ciudadanía que no dispone de él o no sabe instalarlo, de modo que ofrecer alternativas como Cl@ve PIN, más sencillas de utilizar, constituye ya una primera medida de accesibilidad antes incluso de entrar en el diseño visual de la interfaz.
Llegados a este punto, la arquitectura omnicanal y la identificación electrónica que se han descrito quedarían incompletas si las interfaces concretas a través de las que se materializan no resultaran utilizables por toda la ciudadanía, y es precisamente aquí donde la accesibilidad deja de ser una buena práctica de diseño para convertirse en una obligación legal exigible. El Real Decreto 1112/2018, de 7 de septiembre, sobre accesibilidad de los sitios web y aplicaciones para dispositivos móviles del sector público, transpone al ordenamiento español la directiva europea en la materia y resulta de aplicación a cualquier entidad local, sin excepción relevante por razón de su tamaño cuando se trata de servicios esenciales para la ciudadanía. Esta norma exige que tanto los sitios web como las aplicaciones móviles de titularidad pública cumplan los requisitos de accesibilidad que la propia norma concreta a través de cuatro principios que conviene retener porque estructuran todo el cumplimiento técnico posterior: que el contenido sea perceptible, es decir, que pueda percibirse a través de al menos uno de los sentidos, lo que exige por ejemplo que toda imagen disponga de un texto alternativo que pueda ser leído por un lector de pantalla; que sea operable, es decir, que toda la interfaz pueda manejarse no solo con el ratón sino también exclusivamente con el teclado, condición imprescindible para muchas personas con discapacidad motora; que sea comprensible, lo que exige un lenguaje claro y un comportamiento predecible de la interfaz, evitando cambios de contexto inesperados que puedan desorientar a una persona con discapacidad cognitiva; y que sea robusto, en el sentido de que el contenido debe poder interpretarse correctamente por la más amplia variedad posible de agentes de usuario, incluidas las tecnologías de apoyo como los lectores de pantalla.
Estos cuatro principios se concretan, en el plano técnico, en las Pautas de Accesibilidad para el Contenido Web, conocidas internacionalmente por su sigla en inglés WCAG, elaboradas por el consorcio internacional W3C y a las que se remite expresamente el propio Real Decreto 1112/2018, exigiendo en general el cumplimiento del nivel doble A de conformidad, intermedio entre el nivel básico A y el más exigente nivel triple A. Entre los criterios concretos que estas pautas exigen y que con mayor frecuencia se pasan por alto en el desarrollo de servicios públicos, cabe destacar la necesidad de que todo elemento interactivo sea accesible mediante navegación por teclado y que el orden de tabulación resulte lógico y predecible; la exigencia de un contraste de color suficiente entre el texto y el fondo, de manera que el contenido resulte legible también para personas con baja visión o con determinadas formas de daltonismo; la necesidad de etiquetar correctamente cada campo de un formulario de manera que un lector de pantalla pueda anunciar con claridad qué información se solicita en cada uno; y la exigencia de que cualquier contenido audiovisual incluya subtitulado y, en su caso, audiodescripción. Estas mismas exigencias se trasladan, con las adaptaciones técnicas propias de cada plataforma, a las aplicaciones móviles, donde cobran además especial relevancia el tamaño mínimo de los elementos táctiles, para que puedan activarse sin dificultad por personas con limitaciones de motricidad fina, y la compatibilidad con los lectores de pantalla nativos de cada sistema operativo, como VoiceOver en iOS o TalkBack en Android.
El propio Real Decreto 1112/2018 no se limita a imponer estos requisitos técnicos, sino que articula además su cumplimiento a través de dos instrumentos que conviene conocer porque resultan exigibles en la práctica administrativa diaria: la declaración de accesibilidad, que cada entidad local debe publicar en su sitio web y en su aplicación móvil, indicando el grado de cumplimiento alcanzado y, en su caso, los contenidos que aún no resultan plenamente accesibles y el motivo; y el mecanismo de queja y solicitud de información accesible, a través del cual cualquier persona puede comunicar dificultades de accesibilidad concretas y solicitar que se le facilite la información en un formato alternativo, lo que convierte a la accesibilidad en un derecho activamente exigible por la ciudadanía y no en una mera aspiración de buenas prácticas. A todo ello se suma la obligación de realizar evaluaciones periódicas de accesibilidad, mediante una combinación de revisión automática a través de herramientas de software que detectan de forma masiva los incumplimientos más evidentes, y de revisión manual realizada por personas expertas que valoran aquellos aspectos, como la claridad del lenguaje o la coherencia de la navegación, que ningún análisis automático es capaz de evaluar por sí solo, e idealmente complementada con pruebas realizadas directamente por personas usuarias con discapacidad, que son quienes mejor pueden valorar si una interfaz resulta verdaderamente utilizable en la práctica.
Conviene cerrar este recorrido normativo y técnico señalando que la accesibilidad no debe entenderse de forma aislada respecto de la usabilidad general del servicio, sino como una dimensión particular dentro de un concepto más amplio que a veces se denomina diseño universal o diseño para todos: la idea de que un servicio bien diseñado para personas con discapacidad termina siendo, casi siempre, un servicio mejor diseñado para toda la ciudadanía. Un lenguaje claro y unas instrucciones sencillas benefician tanto a una persona con discapacidad cognitiva como a cualquier persona mayor con escasa competencia digital o a una persona que simplemente tiene prisa y rellena un formulario desde el móvil con una sola mano; un contraste de color adecuado ayuda tanto a quien tiene baja visión como a quien intenta consultar la pantalla de su teléfono bajo la luz directa del sol; y una navegación coherente entre el canal web y la aplicación móvil, heredada precisamente de la arquitectura omnicanal descrita al principio de este tema, reduce la carga cognitiva de cualquier persona usuaria, con independencia de su capacidad funcional. Esta convergencia entre accesibilidad y usabilidad explica por qué la normativa de accesibilidad y los principios de diseño centrado en la persona, lejos de ser dos exigencias distintas que compiten por los mismos recursos de un proyecto de desarrollo, deben entenderse como una única exigencia de calidad de servicio que cualquier Administración Local debería perseguir desde el primer boceto de un nuevo trámite electrónico, y no como una revisión de cumplimiento normativo que se realiza justo antes de su publicación.
Integrando todo lo expuesto, puede afirmarse que construir hoy un servicio digital orientado a la ciudadanía en una entidad local exige, en primer lugar, diseñar una arquitectura de back-end común, basada en servicios y API reutilizables, que separe la lógica de negocio de los distintos canales de presentación, de manera que la sede electrónica, la aplicación móvil y cualquier canal futuro consuman exactamente la misma información y el mismo estado de cada expediente. Exige, en segundo lugar, resolver la identificación y autenticación de la ciudadanía delegándola en la plataforma Cl@ve, ofreciendo distintos niveles de mecanismos de acceso que se adapten tanto al nivel de seguridad exigido por cada trámite como a la diversidad de competencias digitales de la ciudadanía. Exige, en tercer lugar, que tanto el diseño web como el desarrollo de la aplicación móvil se planifiquen desde el inicio bajo un enfoque adaptativo y, cuando proceda, multilingüe, que permita una experiencia coherente en cualquier dispositivo. Y exige, finalmente y de forma transversal a todo lo anterior, que cada interfaz concreta que se construya sobre esa arquitectura cumpla de forma verificable los requisitos de accesibilidad que impone el Real Decreto 1112/2018 y las pautas WCAG en las que se apoya, sometiéndose a evaluaciones periódicas, tanto automáticas como manuales, y publicando la correspondiente declaración de accesibilidad, de manera que el cumplimiento normativo no quede en una mera declaración de intenciones sino que resulte comprobable por la propia ciudadanía a la que se sirve.
El diseño omnicanal y la accesibilidad universal representan, en conjunto, la traducción técnica de un principio jurídico que recorre toda la Administración Electrónica: el derecho de la ciudadanía a relacionarse con la Administración por medios electrónicos no puede depender ni del dispositivo que utilice ni de sus capacidades funcionales. Construir servicios públicos digitales que cumplan ese principio exige, como se ha visto a lo largo de este tema, decisiones de arquitectura que separen con claridad los canales de la lógica de negocio, una integración cuidadosa de los sistemas de identificación electrónica como Cl@ve que se adapte a la diversidad de la ciudadanía, y un compromiso real con la accesibilidad que vaya más allá del mero cumplimiento formal de una checklist normativa para convertirse en una práctica de diseño centrada en la persona desde el primer momento del desarrollo. Solo así la transformación digital de la Administración Local cumple su promesa esencial: acercar, y no alejar, los servicios públicos a toda la ciudadanía, sin dejar a nadie atrás por el camino.